改革開放以來，許多文章都將日本產業政策作為成功的經驗加以介紹;政府部門也熱衷于參照日本經驗，制定、實施產業政策。但是，日本的產業政策果真非常成功嗎?本文主要參考學術界的研究成果，對產業政策制定的標準和依據、實施效果等展開分析，并根據結論談談對中國的啟示。

 

　　一、產業政策的概要及一般性評價

 

　　1.產業政策的基本內容

 

　　按照伊藤元重等人的定義，產業政策是“一個國家通過干預產業或部門間的資源配置、以及干預某一特定產業內部的組織結構，來影響該國經濟福利的政策。” 小宮隆太郎認為產業政策包含兩方面：一是政府主管部門就產業間資源配置或基礎建設方面制定或采取的政策，涉及到重點產業的培育和保護、衰退產業的調整等;二是針對調整產業內部組織結構所采取的政策，如推動企業合并以提高集中度，組織、協調企業調整開工量和投資規模，以及實施中小企業對策等。

 

　　戰后日本各時期所采用的產業政策不同。概括說，經濟復興初期實行的是傾斜生產方式，主要手段有資源分配、復興金融公庫融資、價格管制等。20 世紀 50 年代初的經濟自立時期，實行了產業合理化政策，主要促進煤炭、鋼鐵、電力、造船等重點產業更新改造技術，提高效率，為此提供了免除設備進口關稅、開發銀行優惠融資以及特別折舊、利息補助等優惠政策。為促進出口，還制定了包括利息折扣、進出口銀行專向融資的出口優惠金融政策，并提供出口稅優惠。此外采取了關稅保護等貿易保護政策。50 年代后期，政策的重點放在化纖、石化、電子、機械等產業的振興上，采用的措施基本與前期大同小異。到了60 年代，日本經濟進入高度增長的全盛期，此時的產業政策更多地集中在投資調整及生產調整上，重點在于提高集中度，擴大企業規模。由于經濟體制的自由化及民間企業實力的增強，其政策執行也由過去的直接干預逐步變為誘導方式，強調官民協調。70 年代石油危機以后，產業政策除了調整衰退產業和貿易摩擦，援助一部分產業開展研發活動外，更多的是發布遠景，提供信息。其做法已經和傳統意義上的產業政策相去甚遠。

 

　　2.學術界的一般性評價

 

　　日本經濟學界對產業政策的評價不一。戰后第一代經濟學家大都主張政府干預經濟，有澤廣巳等人還是產業政策制定的核心人物。信奉新古典派的第二代經濟學家對產業政策則多持批評、懷疑態度。第三代學者中青木昌彥等人提出了“市場擴張見解”(market enhancing view)。認為政府可以發揮協調作用，彌補市場調整機能的不足，產業政策正是這樣一種協調政策。

 

　　世行對東亞地區產業政策評價則一貫謹慎。1991 年世行報告稱一部分無差別干預政策是“親市場型手法”(market friendly approach)，認為這些做法對市場的發育和競爭沒有妨礙，但是政府僅在市場調整機能不足時才可以使用。1993年世行報告《東亞經濟的奇跡》區分了完善市場基礎條件的一般性政策和差別性干預政策，指出發展中國家應在前者上下功夫，而對于后者如出口振興、產業培育、政策金融等，世行則持審慎態度，強調實施這樣的政策除了要有較好的市場機制外，國家的制度能力尤為重要,即使是日本、韓國，政策也未必有效。1997 年世行在《國家在開發中的作用》報告中雖吸收了青木等人的“市場擴張見解”，對產業政策給予了進一步評價，但仍說明成功僅僅是例外，制度能力較低的國家不應效仿。

 

　　最近幾年，由于日本經濟的長期蕭條以及亞洲金融危機，經濟學界對產業政策的評價更加保守。在 2001 年出版的世行論文集中，Yusuf 等對產業政策的效果就持否定態度，認為在經濟全球化的大背景下，不應提倡產業政策。日本學者三輪芳朗和 Ramseyer 通過實證分析還得出了產業政策根本沒有發揮過作用的結論。 這些見解促使我們有必要根據事實來重新審視產業政策。我們首先從政策設計、重點培育產業的選擇標準及政策依據等方面來考察產業政策是否合理。

 

　　二、產業政策的設計、選擇標準和依據

 

　　1.從傾斜生產方式看產業政策設計

 

　　產業政策的開端就是傾斜生產方式。史料表明對煤炭和鋼鐵實行傾斜生產實在是危急情況下迫不得已的一種選擇。并非如我國有的學者所說的那樣，政府依照產業鏈選擇了最上游產業，希望逐步推移、順序發展。

 

　　戰后日本經濟全面癱瘓，1946 年 8 月政府向美方占領軍申請緊急進口棉花、羊毛，以藉此盡快恢復紡織行業生產，靠出口重建日本經濟，但此計劃遭到了美方拒絕，因為美方判斷日本缺乏能源，就是提供了棉花和羊毛，工廠也沒法開工。日本認識到瓶頸在于煤炭工業的全面荒廢，要恢復煤炭業，需要加固煤礦坑道，增加設備，因此需要大量鋼材，而急需的鋼材由于國際市場短缺而沒法進口，所以有澤廣巳等學者提出緊急從美國進口柴油用于鋼鐵生產，再將鋼材重點用于煤炭產業以盡快提高煤炭產量，這就是所謂的傾斜生產構想。但此設想也由于柴油的一時短缺、美國不能出口而無法實施。政府最終只好決定將現有的煤炭產出投入鋼鐵產業，再將鋼鐵產出重點回投煤炭。這種情況一直持續到次年 6 月第一批柴油進口后才有所緩解。可見，傾斜生產完全是在封閉經濟環境中不得已而采取的一種強制性進口替代對策，而且內容被迫修改，決不是根據產業鏈上下游關系做出的一種超前性設計。

 

　　此后各時期的產業政策，雖然不如傾斜生產方式如此被動，但大都在制定和實施的過程中不得不經過多次調整和修改，在事前就能合理設計恐怕只是一種幻想。

 

　　2.選定重點培育產業的標準

 

　　一般認為日本是從動態比較利益出發，以勞動生產率上升、需求彈性、產業關聯度作為標準來制定各時期產業政策的。通產省的確在 1963年提出了上述培育重點產業的標準。但是，政府真是根據這些標準來選擇重點產業的嗎?答案為否。小宮分析，若按照這幾條標準，觀光、超市、餐飲業等很多產業都夠格。小宮認為,勞動生產率上升快而且需求所得彈性大的產業，不需要扶持一般也會有較好的發展，以此為理由來選擇保護對象顯然不夠充分，所謂重點產業標準，只是一種事后的行為合理化解釋。小宮論述到：政府所要培育的產業實際上是弘揚國威的產業。這樣的產業有兩條標準：一是先進國家已經擁有，且日本認為經過一定保護和培育便可以成功的產業;二是規模較大，具有新聞價值，能夠牽動人心的產業。鋼鐵、一般機械、電機、海運、造船、航空運輸、石油化工、核能、飛機制造、計算機等產業正符合這樣的條件，所以這些產業自然成為重點培育對象。而看起來滿足勞動生產率上升快、需求所得彈性大的一些產業，如縫紉機、照相機、自行車、手表、收音機、錄音機等產業則根本沒有得到保護，而恰恰是這些沒有保護和培育的產業發展迅速，成為戰后一段時期日本重要的出口產業。

 

　　3.制定產業調整政策的依據

 

　　從 50 年代起日本產業政策的一個核心內容就是防止“過當競爭”。政府認為各產業廣泛存在過當競爭，行業秩序混亂，企業規模過小，競爭力不強。所以在不同時期，政府部門都一直推崇價格協議、投資調整、生產調整等手段，先后提出了“新產業秩序”、“產業再編成”等大同小異的調整政策。特別是在 1963 年，通產省主導制定“特定產業振興臨時措施法案”(特振法)，試圖通過立法，對汽車、石化、特殊鋼等所謂國際競爭力較低、規模過小的產業進行合并。

 

　　但是以上認定過當競爭的依據值得推敲。鶴田俊正指出，60 年代日本多數產業處于成長期，從動態來看經濟高速增長時期企業設備過剩問題會得到消化;而且在這個時期，被指責為不正當加之企業制度不同，克服 X-非效率的程度也不一樣;所以規模相對較小并不一定處于劣勢。即便是相同的成本曲線，由于日本經濟增長速度快，克服時間差也是較容易的。政策當局為何熱衷于制定限制競爭的產業政策?鶴田分析：一是由于貿易自由化的進展，傳統手段——貿易許可制及保護手段逐步失效，當局需要一種實施政策的新方式，而產業組織調整成為最好的手段;二是政府和民間機構對市場價格調整機制缺乏信心，盲目相信規模大就有競爭力，追求規模至上;三是民族意識、國家至上主義的思想作祟，認為只有通過企業協作或合并形成大企業，民族企業才能在資本自由化后與進入日本的歐美企業相抗衡;四是政府對日本經濟增長能力的期待值和評價較低，他們總希望按自己的計劃來控制、誘導投資規模。 而小宮認為，分行業管理的科局管理模式為各產業制定限制競爭的產業政策提供了體制上的支持;特別是受“長幼秩序”儒教思想的影響，各部門容易滋生調整產業秩序的想法。

 

　　那么實施產業政策,特別是調整政策的實際效果到底如何?下面我們通過重點產業的事例加以分析。

 

　　三、產業培育與調整政策的實施效果分析

 

　　(一)主要產業的產業政策實施效果

 

　　1.鋼鐵產業：

 

　　1951 年通產省審議會出臺了第一次鋼鐵合理化計劃。當局本意是將投資重點放在軋鋼設備的引進上，對高爐建設持保留態度。但 1950 年剛剛獨立、沒有高爐的川崎制鐵卻提出要在臨海地段建設最新式高爐煉軋鋼一體化工廠。此要求當初遭到有關部門的拒絕，日本銀行總裁一萬田威脅要讓川鐵的建設用地滿地雜草叢生，但川鐵還是克服困難建起了新型工廠。這極大刺激了高爐老三家企業以及另外兩家無高爐企業。1956 年第二次合理化開始后，六家企業展開了大規模的投資競爭，共建成 11 所高爐。1961年第三次合理化后，各企業紛紛建設臨海一體化大型工廠，規模大大超過了合理化計劃。

 

　　總體而言，第一次合理化期間通產省的投資調整還有一定效果，但這是在政府融資及稅制優惠及各種管制措施下的結果，而且川鐵的反抗還是對計劃產生了很大沖擊，加速了鋼鐵產業投資競爭。而此后各時期通產省所主導的投資計劃基本失效，企業在通產省指導下的自主調整也與通產省的期望相悖，各項巨額投資計劃都被認可或被事后承認。

 

　　產量調整方面，由于相對劣勢的住友金屬激烈反對減少國內銷售配額，調整的結果是只得認可各家產量。而通產省于 1958 年主持制定的旨在對鋼鐵價格開展干預的公開銷售價格制度(公販制)，雖經多次調整也總是偏離市場價格，1962年后對鋼鐵價格戰沒有任何拘束作用。

 

　　產業集約化方面，通產省 1963 年試圖通過“特振法”來推動鋼鐵企業合并，1966 年又發表《關于今后鋼鐵產業發展方向》報告，強調歐美鋼鐵企業正在大規模整合，日本應避免國內過度競爭，通過合并等方式來實現集約化。在此情形下，戰后被分拆的八幡及富士不顧輿論反對重新合并。據分析，合并對抑制投資有一定效果，但是在降低了出口價格的同時，提高了國內市場價格，表明合并扭曲了市場機制，副作用較大。

 

　　2.造船業：

 

　　海洋國家日本對造船業十分重視。運輸省 1947 年便開始推行“計劃造船”，1950年、1953 年又分別制定了造船法及臨時船舶建造調整法。政府以造船法為依據，采取審批手法嚴格管制;以計劃造船為指標，投入公共資金推動實施。據統計，直到 60 年代中期，通過開發銀行及進出口銀行的政策融資一直占計劃造船資金的5 至 8 成，可見國家扶持力度之大。

 

　　但計劃造船實施起來也是困難重重。首先，由于涉及到融資，造船計劃通常由運輸省出面與大藏省、政策金融機構協商后，再與民間的銀行協會協調制定，各方的利害沖突導致計劃常常被大幅度調整。其次，造船計劃照顧每個企業，基本上是均等分配，而且計劃總是被企業牽著鼻子走，投資難于得到抑制。特別是 1960 年所得倍增計劃出臺后，運輸省更是制定計劃鼓勵企業以超常速度投資，加劇了投資競爭，被看作是日后海運業經營狀況惡化的原因之一。第三，由于海運業市場波動較大，往往計劃趕不上變化。例如1974 年造船需求量急速下降到 1973 年的 30%，1975 年第 31 次計劃為 170 萬噸，實際造船只有95 萬噸，1976 年計劃定為 90 萬噸，實際造船更跌至 16 萬噸，到 1978 年造船量只有 1973 年的10%， 為此大家戲稱計劃造船為“無計劃的計劃造船”。第四，計劃外常常沖擊計劃內。1957年在制定第 13 次造船方案時運輸省曾提出要嚴格取締計劃外造船，但很快在船主的強烈要求下廢除了此項禁令。總之，在計劃造船的體制下，造船業投資過度，而在后期的生產及設備調整中，產業調整政策也未能奏效。

 

　　特別要指出的是，從 60 年代末期起，早期列舉的扶持造船業的理由，如安全保障、與其它產業配套發展等理由已不復存在，但運輸省還是處心積慮地維持造船計劃，宣傳造船是國家需要，計劃造船的做法一直維持到 90 年代，到 2000 年造船業仍然采用審批制。

 

　　3.石化工業：

 

　　1955 年通產省制定了《石油化學工業培育對策》，并通過石油業法對石化產業實行了非常嚴格的管制，即便如此，我們看到政府對該產業投資規模的調整也沒有奏效。

 

　　在石化工業的第一期計劃期間(1955-1958年)，政府批準了 4 家企業，第二階段里(1959-1964 年)又批準了 5 家企業的投資規劃，引起了先行企業的不滿。在第三期計劃里，政府本來希望利用提高準入門檻來阻止新企業的參入，幫助核心企業擴大規模，提高競爭力，同時通過限制投資主體，提高集中度來限制過當競爭，但準入門檻的設定雖從 1965 年的 10 萬噸乙烯提高到 1967 年的 30 萬噸，大家仍都爭先恐后，所有企業還是在計劃期間提交了投資方案，政府最終批準了全部 8 項投資，其中 3 家是新企業。這些投資有的是幾家聯合投資，有的是你先投我、我建成后再投資給你的投資方式。這樣的結果與政府的期待完全相反，導致產業集中度進一步下降，生產能力和設備大量過剩。石油危機后，石化產業長期陷入了困境。

 

　　4.機械產業：

 

　　政府 50 年代初就制定了幾項對機械產業的補助制度，1956 年更制定了機械工業振興臨時措施法，其后在 1961 年和 1966 年 2次延長了法律實施期間。

 

　　在當初的立法意圖中，通產省認為有必要推動機械產業的專業化、簡單化及標準化，改變機械產業零散、細小的狀況，為此力爭將機械產業的卡特爾和聯合行為作為重要的政策手段寫入了法律之中。通產省實際上是以福特生產方式為理想的模式，希望通過政策的實施改變日本機械工業多品種少量生產的格局，通過專業化的大量生產來提高勞動生產率。但是從結果來看，這種期望走美國模式的想法完全落空了：機械產業的專業化分工遠沒有達到預計效果，系列體制依舊存在，而且系列內零部件承包制仍然發揮著巨大的作用。機械零部件工業及基礎機械工業的發展，主要得益于市場的成長以及技術革新，機械產業在維持傳統體制和產業結構格局的同時，提高了專業化水平。

 

　　5.汽車產業：通產省 50 年代初曾提出過國民車構想，1961 年又提出從 1963 年起將國內 8家汽車制造廠改組為大批量車、特種車、微型車三大集團，并禁止其他企業進入汽車行業。此構想 1963 年還被寫入特振法，試圖強制推行。

 

　　但是，通產省的構想一開始就遭到了汽車廠家的批判和抵制，各企業紛紛發表新車投資計劃，僅 1963-1964 年投資規模就大大超過了通產省產業整合的預想。此構想特別遭到了本田宗一郎的強烈抵制。本田公司正計劃進軍汽車生產領域，特振法如獲通過，本田將無法得到生產許可證。本田宗一郎與通產省的主要官員多次理論。通產省局長說：“國內企業有豐田和日產就夠了，還沒涉足汽車生產的根本別想來做，沒有可能干過福特和通用汽車的。”本田宗一郎大怒：“生產什么是我們的自由，我們是股份制公司，不會聽政府意見而行事，有什么不滿那就請成為我們的股東后再來說教。”“大企業有誰能保證永遠都是老大??? 我們是自由主義體制的企業，不是政府的附屬物，不容政府插手。”

 

　　由于民間企業及各界的強烈反對，特振法三次提交國會未果，成為廢案。汽車產業得以維持競爭狀態，本田也順利進軍汽車行業。如今本田與豐田比肩，7 家汽車企業也各領風騷。

 

　　(二)產業政策失效的原因分析

 

　　從以上重點產業的事例來看，產業政策的政策效果不佳：或事倍功半;或因計劃趕不上變化而形同虛設;或因順應企業的要求不斷修改，缺乏時間整合性而失效;或政策遭到激烈反對不了了之;更有一些情形，結果與政策預期相反。

 

　　產生這樣的結果，主要原因是政府認定過當競爭、制定產業政策的判斷依據有誤。筆者認為還有一個重要原因，那就是制定及實施產業政策改變了企業的行為和預期，致使政策失效。

 

　　第一，在市場環境里，若是企業自行選擇的話，很難想象多家企業同時采取同樣的投資行動，但由于政府為了避免競爭而制定較高門檻，明確限制新企業準入，這種干預破壞了市場價格機制及在市場機制下的投資節奏。各家企業為了取得入場券，對市場前景即便沒有把握或是財力不足，也勉為其難，誰也不愿意在同一輪回合中掉隊，所以展開了政府始料不及的更激烈的競爭。

 

　　第二，產業調整，主要是通過各產業審議會來操作的，按照小宮、青木等人的判斷，審議會在一定程度起到了溝通信息和協調作用，但是主要企業的戰略往往會暴露無余，其他企業很容易產生追隨行為，同質性投資競爭便難于避免。

 

　　第三，產業政策中的一些優惠政策，特別是金融和稅收上的優惠政策，不可否認短期內對所扶持的產業的發展具有直接推動作用，但是這些政策，包括開發銀行融資帶動民間融資，卻容易使企業放松財務約束，誘發過度投資的積極性。

 

　　第四，重點產業遭遇困境之后，政府往往會出臺結構調整政策，提供金融稅收等優惠政策來促進合并和結構轉換，這也使企業在投資擴張時心存依賴思想，無后顧之憂。

 

　　第五，投資及生產規模調整政策，促使企業在景氣時期積極投資，擴大規模。因為若是進入調整期，調整方式基本都是在各企業原有生產規模上減少一定比率，所以率先擴大規模并保持優勢地位，企業才不至于在日后調整期被人吞并。

 

　　綜上所述，產業政策背離了當局初衷，對投資熱、建設熱起到了推波助瀾的作用。結果，一方面客觀上推動了產業的迅速擴張，可謂歪打正著;另一方面助長了日本企業重規模擴張而輕收益的行為，為日后泡沫經濟和長期蕭條埋下隱患。

 

　　四、結論及對我國的啟示

 

　　通過本文的分析可知：產業政策的設計和依據未必合理，重點培育產業的選擇也并不一定科學。而且如造船產業那樣，某些產業一旦被確定為重點，對其干預是持久的，政策慣性強。特別是產業政策改變了企業的行為和預期，往往造成事與愿違、南轅北轍的結局。

 

　　筆者并不否認短期內一些優惠政策對日本產業的發展有刺激作用，但如前文分析，這些政策的負作用也很明顯。此外以下弊端值得提及：第一，不少優惠政策都是指定性優惠，如化工、電力產業都有對使用某種原料的特別優惠，其結果是限制了技術選擇，這些產業在日后的技術和結構調整中步履緩慢，付出了更大代價。第二，高度經濟增長后期，產業政策鼓勵企業共同研發,雖然有半導體產業成功的例子，但多數情況下收效不大，最大的弊病是容易導致技術趨同，走進死胡同，失去創新和競爭能力。

圖片來源：找項目網