環評改革應著力于提高有效性 ——《“十三五”環境影響評價改革實施方案》評析

 

　　近日環保部印發的《“十三五”環境影響評價改革實施方案》中明確強調了“以全面提高環評有效性為主線”和“以改善環境質量為核心”。 提高有效性是此次環評改革的重點，也是環評改革的著力點和落腳點，甚至須將是否真正提高“有效性”作為最終評估和衡量此次環評改革成敗的關鍵。

 

　　中國環境保護40 余年，環評法實施10 多年來，資源約束趨緊，環境污染嚴重，環境質量惡化的形式依然十分嚴峻。與此同時，人們對環境質量的需求卻在不斷提高。人們不禁要問，環評的效果或作用在哪里?

 

　　環評作為預防性的政策工具，其預防性作用直接體現在優化決策上——無論是項目決策還是規劃決策，以優化后的決策激勵、約束生產和生活行為，進而預防環境問題發生，防止環境質量進一步惡化，直至逐步改善和提高環境質量。因此，人民群眾所希望看到的環境質量改善是結果，環評是對決策方案、決策程序及過程、決策結構以及決策制度(甚至制度體系)的優化與完善，二者之間還存在若干中間環節和變量，這些環節、變量之間存在復雜關系，甚至存在某種程度上的悖論：預防的實質是防止并未發生的污染，環境質量改善是去除在環境介質中已然存在的污染。

 

　　環評作為預防性的工具，其作用在于通過優化決策，從源頭預防環境污染或生態破壞，防止環境質量進一步惡化。因此，優化決策算是環評的直接有效性，而防止環境惡化、改善環境質量只能算是環評的間接有效性，當然也是最終有效性的體現。因此，環評改革著力于提高環評有效性，就要求對環評有效性進行準確界定。

 

　　什么是環評的有效性?

 

　　環評有效性可分為程序有效性和實質有效性。其中，程序有效性是指環評實際發揮的作用，具體體現為環評成果、結論甚至環評評審或審查、審批意見的被采納情況、被采納后的優化決策方案和決策過程、對公眾關注環境問題的及時回應以及各相關部門和人民群眾環保意識的提高情況。

 

　　環評成果、結論被采納指決策者(規劃者和項目建設者)認可并實施了環評成果、給出的結論和建議，這是環評程序有效性的第一步。優化則是環評成果等被采納后切實起到對決策的優化作用，這不僅包括對決策方案本身的優化，還包括了對決策程序與過程甚至決策結構、決策制度的優化、完善與提升，這是環評程序有效性的重要體現。環評還應具有及時響應性，對上貫徹了國家生態文明理念和建設新要求、可持續發展戰略、包括綠色發展在內的五大發展理念，將國家、地方相關環保法律法規、政策、規定落到實處;對下呼應人民群體的環境訴求，關注人民群眾關心的環境問題，減緩、解決影響人民群眾健康的突出環境問題，充分及時地響應人民群眾日益提高的環境需求——包括對于保障身心健康和環境安全的需求，提高和改善環境質量的需求，優化生態產品與生態服務供給的需求，等等。

 

　　進而提高各相關方尤其是包括決策者和人民群眾的環保意識，促進國家和地方、政府和企業以及社會公眾、環保部門及其他相關部門在環境保護上的協作與共治。

 

　　實質有效性體現在預防重大環境問題的發生，減緩不良環境影響，防范并降低環境風險、健康風險、社會風險與生態風險，改善、提高環境質量。這需要實現環評成果、結論以及環評報告審查結論、意見和建議的采納，并體現在決策方案的優化上，在實施中有效避免重大環境問題的發生、盡可能降低規劃決策的環境不良影響之后，最終在促進環境質量改善和可持續發展目標上得以實現。

 

　　環評的程序有效性更多地體現在為決策者服務這一環評宗旨，環評改革在程序有效性上應該切實迎合、滿足決策者的需求——當然這里決策者的需求不再是為通過審批或審查，而是協助做好決策、降低決策實施的環境風險。

 

　　充分了解環評責任主體的決策者——無論是項目建設單位還是規劃編制機關的需求或期待——即決策者希望環評提供什么樣子的環境咨詢服務。而實質性有效則是基于程序有效性的長期穩定實現，最終實現人民群眾所希望看到的環境質量改善的結果。

 

　　總結而言，程序有效性包括環評結論的采納、方案優化等，實質有效性包括了預防環境問題、環境質量改善等，按照“結論采納→方案優化→預防環境問題→環境質量改善”的順序推進，程序有效性是實質有效性的基礎和前提，實質有效性是程序有效性的最終目標和體現。

 

　　環評實踐中的問題——基于環評有效性的分析

 

　　從有效性分析，10 多年來環評實踐中都存在什么問題。

 

　　在程序有效性上，這里僅從規劃環評的實施率低和環評成果被采納情況差兩個方面來分析。2003 至2008 年環評法實施頭五年，規劃環評實施率不足10%;后經過環評法的執法檢查和規劃環評與項目環評的聯動機制推行后，規劃環評開展比例才有所增加，2009 年1 月至2013 年6 月間共開展規劃環評3700 余項，但距離所估計的(每年約2000 項)1/3 多一點仍不足50%。而開展的規劃環評的分布也十分不均，就開展環評的規劃類型來看，較多開展環評的規劃類型是產業園區(約占75%)，其他依次為交通規劃(6%)、流域水利水電(5%)、能源礦產資源開發(4%)、城鄉規劃和旅游規劃各占3%，甚至沒有土地規劃環評的開展記錄。而為推進規劃環評的開展實施的環評與項目環評聯動機制，試圖以法律上具有更強執行力的項目環評倒逼開展規劃環評以提升規劃環評執行率，用“大棒胡蘿卜”政策推進開展規劃環評，不但沒有解決問題的本質——規劃編制機關和規劃審批機關的普遍性違反“環評法”，反而催生出一些僅僅為項目上馬而編制的“拼盤式的規劃”和“本末倒置的規劃環評”。

 

　　進一步分析經常發生的環評違法現象，不難發現其實質是規劃編制機關不做環評就報批規劃或項目草案，或是審批部門在沒有環評文件的情況下就批準規劃或項目草案，最大挑戰是環保部門相對于規劃編制部門長期處于弱勢地位，以及規劃審批部門又通常是環保部門和規劃編制部門的共同上級部門，環保部門的環評執法中對于違法的規劃編制部門、規劃審批部門都束手無策。

 

　　即使開展了規劃環評，規劃編制部門身兼“規劃環評責任主體”和“服務對象”雙重身份，那么環評做不做，做得好不好成為了編制機關自己的事，這也是規劃部門普遍缺乏環評主動性和積極性的重要原因。這樣介入晚、補課式的環評，再加上隔鞋搔癢的建議和編制機關內部的評定，又能在多大程度上優化決策方案?更不要說及時、充分、有效地指導決策進程了。這種背景下環評只是行政審批的通行證，其成果得不到有效的關注和采納。

 

　　在實質有效性上，環評實施率低下，規劃者或建設者改善和優化決策方案的需求沒有滿足甚至在審批制下就根本沒有激發出來，人民群眾的環境訴求——既包括對環境安全的顧慮，也包括公眾對環境的知情權、參與權、監督權、表達權等——沒有得到響應和滿足，這些基礎和前提的程序有效性都難以達標，更不要說通過環評達到環境質量改善。長期的環評有效性無法達到要求，這無疑將影響環評制度的正當性和說服力。這次的環評改革也應該著力于提高環評的有效性，真正體現其價值。

 

　　以改革回歸本質 提高環評有效性

 

　　環評的有效性體現為：為決策提供更多的、環境方面專業性、政策性的信息，預判決策者難以預料的后果;作為環保部門或環境專家參與決策過程，以綜合決策方式彌補決策者認識結構的不足，尤其是其環境知識的缺乏。提高環評有效性是環評價值體現的重要環節，在環評改革中應以有效性為切入點，促進環評回歸本質——即環評為決策者提供支持，降低決策風險最終優化決策方案。

 

　　縱觀環評現存的種種問題，源頭出在決策者和環評機構的關系上。環評的本質是一種“委托–代理”關系，甲方提出目標和需求，乙方完成目標完善方案，這是“委托–代理關系”的基本法則。但現在的環評關系是扭曲的，很多項目先過審批后補環評，建設單位和規劃編制機關沒有上層壓力，不用真正為環境、環評負責;環評單位介入晚，提的建議方案如同隔鞋搔癢，不能真正對規劃和建設項目實施后可能造成的環境影響進行分析、預測和評估，提出預防或者減輕不良環境影響的對策和措施。

 

　　因此，環評改革應回歸環評本質，重塑環評的“委托–代理”關系，讓委托方，即建設單位或規劃編制機關真正為環評負起責任來，環評單位只是對委托方負責。項目建設單位或規劃編制機關作為環評的委托方和責任主體，應對環評質量負責，對建設項目或規劃編制決策負責，對環評編制對象實施中及實施后可能產生的環境污染、生態破壞等行為承擔責任并終身負責。環評機構對環評成果負責，且無論委托方是否采納環評成果，都要對環評成果中提供給委托方的方案、建議、決策負責;若是委托方采納了環評建議而造成環境損害，環評機構須在損害擔責的情況下負有連帶責任。

 

　　在改變環評委托方和環評機構的責任同時，環評的審批與監管也應側重于程序性與合法性上，首要確保環評的程序有效性，簡化、弱化技術性審批與監管。甚至將程序性合法性審查與技術性審查分離，著重于程序性，將技術性審查審批的主動權還給委托方;另一方面，環保部門須加大對項目運行和規劃實施的監管、對公眾環境權的維護和環境損害的責任追究上，強化事中監管和事后嚴懲，嚴格環評違法的責任追究制度，實現“建設單位對環評負責，環評編制單位對環評結論負責”，將環評真正地利用起來，實現其程序性和實質性的有效。

 

　　《“十三五”環境影響評價改革實施方案》是環評制度的又一次改革，制度安排的生命力在于能否適應中國情景以及應對棘手的社會同題。環評，無論規劃環評還是項目環評，本質是為決策服務，為降低決策實施的環境風險、預防和減緩不良環境影響或環境損害服務。而要實現這一目的的意義，須抓牢環評的有效性，從程序有效性和實質有效性雙重角度出發，確保環評的決策服務功能，優化項目或規劃方案，最終達到環境質量改善的目標。

圖片來源：找項目網